Fransa’da Ademi Merkezileşmenin Beklenmeyen Bir Sonucu: Feodalleşme

Thierry Coudert, La Republique féodale. Ces nouveaux princes qui nous gouvernent…, (Feodal Cumhuriyet, Bizi Yöneten Şu Yeni Prensler …) Editions de la Table Ronde, Paris, 1991. 204 s.)

[Bu yazı  Amme İdaresi Dergisi‘nin Aralık 1991 tarihli (C.24, S. 4) sayısında yayınlanmıştır]

Giriş

1982 yılında Fransa’da başlatılan geniş çaplı yönetsel değişiklikler, merkezi üniter devlet sisteminin klasik örneklerinden birini oluşturan bu ülkede,  kapsamlı bir ademi merkeziyet girişimi olarak belirlenebilir. Gerçekten 3 Mart 1982 tarihinde Fransa’ da, “Bölgelerin, illerin ve komünlerin hakları ve özgürlüklerine ilişkin” bir dizi kanun yayımlanmıştı. Aradan nerdeyse on yıl geçmiş bulunuyor. Thierry Coudert işte bu girişimin kapsamlı bir bilançosunu sunmaktadır. Kitabın adı, yazarın, bilançonun genel dengesini nasıl değerlendirdiği hakkında sanıyorum ki yeterince açık bir fikir veriyor. 

Kanımca Coudert’in anlattıklarına bakarak Fransa’da ademi merkezileştirme reformu sonucunda olup bitenlerin, aşağıda görüleceği gibi Türkiye’deki bazı oluşumlar ve bazı örnek olaylarla ilginç paralellikler sergilediği ifade edilebilir. Gerçekten Fransa’daki durumun okuyucuya ülkemizle ilgili bazı çağrışımlar yaptırmaması olanaksız. Oysa Türkiye’de yerel yönetimler alanındaki mevzuat değişiklikleri henüz o ülkedeki desantralizasyon girişimi kadar bir genişlik de kazanmış değildir. 

Ademi merkezîleştirme Girişiminin Önemi

Yazara göre ademi merkezîleştirme, Fransa’da en azından yüzyılın büyük olayıdır. Fransız toplumunda devlet istisnai bir yer tutagelmiştir. Devletin toplumun merkezinde olmasını sağlayan, Fransız siyasi ve iktisadi tarihinin somutlaşmış ifadesi olan jakobenizm ve kolbertizmin birbirleriyle bağlantılı çabalarıdır. Bu gelenekler devletin, sivil toplumu aşmasına yol açmakta ve onu genel çıkarın müteyakkız savunucusu haline getirmektedir. 

Nitekim yazarın görüşüne göre Fransa kimliğini,  başından beri,  emrindeki bütün araçları (resmi dil, hukuk sistemi, din, siyasi ve yönetsel yapılar, altyapı, haberleşme araçları) ülkenin bütünlüğü için seferber eden güçlü bir devlet geleneği ile kazanmıştır. Bu anlamda Fransa, Roma geleneğini sürdürmüştür. Böylece yüzyıllar içinde bu unsurlar bir yandan güçlü bir ulusal bilinç, bir yandan da devletin topluma aşkınlığını (transcendance) sağlamıştır (s.19). Bu aşkınlık yüzyıllar boyunca her türlü karşı-iktidarla mücadele edilerek gerçekleştirilmiştir. Bu çerçevede 1982’de başlayan ademi merkezîleştirme Fransa tarihinde bir dönüm noktası oluşturmaktadır. 

Reformun Gerekçeleri

1980’lerin başında ademi merkezileştirme, toplumu devletten özerk hale getirerek gerçek bir serbestleştirme-kuralsızlaştırma (dérégulation) başlatmıştır. Birçokları işin başında bu girişimin yerel demokrasiyi geliştirmek, karar merkezlerini yurttaşa yaklaştırmak yolunda övülecek bir siyasi yönetsel reform olarak görmüşlerdir. Bu girişim aşağıdaki üç özlemin somutlaştırılmasıdır: 

• -Siyasi-yönetsel planda devletin rolünü önemsizleştirme,
• -Canlı bir demokrasiye doğru bir adım daha atma,
• -Karar merkezlerini yurttaşa yaklaştırma. (s. 14) 

Yazara göre bu reform sol görüşün temsilcileri açısından, seçilmiş kişilerin yüksek bürokratlar ve özellikle de hakim-i mutlak valiler sınıfın (le corps prefectoral) karşısında hak ettikleri yeri almaları anlamına da gelecekti. Yazar bu bakış açısını Cumhurbaşkanı Mitterand’ın 22 Mart 1990’da yaptığı söylevden naklettiği bir bolümde temellendirmektedir: 

“… Belediye Başkanı ve İl Meclisi üyesi olarak sık sık bazı davranışlar karşısında rahatsızlık duyduğumu çok iyi anımsıyorum. Gerçekten ben, seçimle gelmiş mütevazı görevli, Nièvre’e [Mitterand’ın ili) tayin olmuş bir sürü küçük Birinci Napoléon’la karşı karşıya kalırdım. Hattâ daha da kötüsü, 1950’li yıllarda Denizaşırı Fransa Bakanlığı yapmış olduğum için, bu yörelerde kabile başkanlarını utangaç bir biçimde, üniformaları madalya ve kordonlarla süslü valilerin huzurunda gördüğümde hissettiklerimi anımsar ve kendimi, benim ulaşamayacağım muazzam bir bilgiye ve muazzam yetkiye sahip merkezi yönetimin karşısında bir kabile şef yardımcısı gibi görürdüm ve bundan sanki onurum kırılırdı.” (s. 32) 

Yazar bu reformun açıkça ifade edilmeyen saikleri konusunda da şunu yazıyor: “Ademi merkezileştirme kamu oyunun isteğiyle kendiliğinden meydana gelmiş bir olay değildir. Hep iktidardan uzak kaldığı için, devletle görevdeki hükümetlerin tek bir bütün oluşturduğunu sanan, dolayısıyla tekrar ulusal muhalefete dönmeleri ihtimaline karşılık yerel iktidarlarını güçlendirmek isteyen bir sol hükümetin ilk işlemlerinden biri olmuştur. Kaldı ki, bu sol hükümet de giderek kendisini devletle özdeşleştirince, büyük çaplı ulusal dayanışma sorunları karşısında kamu gücünün yetersiz kaldığını fark edip yeniden jakoben reflekslerine geri dönmüştür.” (s. 194) Öte yandan önceleri bir ölçüde direnen sağ eğilim de bu düzenlemelerden kârlı çıkacağını kısa sürede fark etmiştir. 

Reformun Temel Yönelimleri

Coudert’ e göre yerel yönetimler reformuna ilişkin metinlerin ana çizgileri şunlardır:

• -Yerel yönetimler üzerindeki her türlü vesayetin kaldırılması; yerel yönetimlerin  işlemleri  üzerinde  idari denetim, teknik vesayet …
• -Bölgenin icracı bir yerel yönetim kademesi niteliği kazanması.
• -Her birimin kendi icra organına sahip olması ve valinin sadece devletin temsilcisi olması.
• -Valilerin yerel yönetimler üzerinde, bunların işlemlerinin düzensizliği halinde uyguladıkları yetkilerin artık sadece o yer ve konularda denetim yetkisine sahip yargı yerlerine başvurmakla sınırlandırılması.
• -0 zamana kadar devlet tarafından ya da devletle yerel yönetimlerin birlikte kullandıkları yetkilerin bu sonunculara bırakılması. Örneğin illere toplumsal hizmetler, bölgelere ise iktisadi kalkınmaya ilişkin görevlerin verilmesi. Öte yandan bazen aynı bir faaliyetin kademelerine göre farklı yönetimler arasında paylaşılması: Örneğin karayollarında otoyolların ve ulusal yolların merkezi yönetime, il yollarının il yönetimine, komün yollarının komün yönetimine bırakılması; yahut da eğitim alanında ilkokulların komünlere, kolejlerin illere, liselerin bölge yönetimine ve üniversitelerin de devlete bağlanması.
• -Yetki devriyle birlikte buna paralel olarak gerekli kaynakların ve uygulama araçlarının devrinin kabulü.
• -Devletin ve yerel yönetimlerin kullandıkları bina, araç gereç ve personelin tefriki. (s. 35-36) 

Reformun Sonuçları Ne olmuştur? 

1982 reformu genel olarak devletten yerel yönetimler çok büyük ölçüde yetkilerin devredilmesi şeklinde gerçekleşmiş olmakla beraber yerel yönetimlerin farklı kademelerine bırakılan yetki alanları değişiktir. En köklü yetkiler il yönetimlerine devredilmiştir. Toplumsal hizmetler (action sociale), il yollarının yapımı, öğrencilerin okullarına ulaştırılmaları, kolejler (liselerin dışında, yerel yönetimlerce desteklenen kimi zaman teknik konuları da kapsayan orta öğretim kurumları), huzur evleri… Bunlar yurttaşların günlük hayatlarında en duyalı oldukları konulardır. Böylece (bir yerel yönetim birimi olarak) il yönetimi en somut biçimde gözler önüne gelmektedir. Bölge yönetimlerinin avantajı kendilerine bırakılan görevlerin niteliği gereği daha geniş bir bütçe kullanma özgürlüğüne sahip olmalarıdır. Böylece bölgeler yepyeni girişimlerde bulunabilmektedirler: Örneğin kültür ve turizm alanları. Ayrıca bölge planlaması da bölge yönetimlerine bırakılmıştır. Nihayet komünler ise çok temel nitelikteki imar planlama yetkisini kazanmışlardır. 

İlk bakışta bu yetki devrinin yukarda belirlenen amaçların gerçekleşmesine katkıda bulunacağı düşünülür. Ancak bunların beklenmeyen sonuçları da ortaya çıkmıştır. Bu metinlerin yürürlüğe girmesinden birkaç yıl sonra yazara göre Fransa’nın yeni siyasi-yönetsel görünüşü şöylece belirlenebilirdi: devlet yerel düzeyde sarsılmıştı, yönetsel yetkileri ve otoritesi konusunda müteredditti. Ortaya yeni bir iktidar sahipleri kategorisi çıkmıştı. Yazar bunlara yeni feodal beyler adını veriyor.  

Yeni Feodal Beyler

Bu feodal beyler, uzun zaman kendilerine kullandırılmayan bir iktidara kavuşmuş bulunuyor fakat tedbir yetkilerini ”incelikle ve ölçülü olarak” kullanmakta zorlanıyorlardı. Bu yeni feodal beylerin oluşmasının birkaç nedeni vardır.  

İlkin ademi merkezileşme, teknik ve parasal imkanları geniş olan yerel yönetimlerle olmayanlar arasında bir ayırım yaratmıştır. Birinciler sorumluluklarının da ötesine gidebilirken, ötekiler asgari hizmetler için dış yardıma ihtiyaç duymakta böylece yeni bağımlılık ilişkileri (vassalités) ortaya çıkmaktadır. Böylece güçlü yerel yönetimlerin başındaki seçilmiş kişilerin kendilerine Roma’daki anlamıyla bir kliyantel (Lât. Clientis: Eski Roma’da bir patrici’nin koruması altına girerek ona hizmet sunan pleb’ler topluluğuna verilen isim) grubu oluşturmalarına imkân vermektedir.  

Ayrıca, ademi merkezileştirme bir yandan Paris’ten taşraya önemli yetkilerin devrine yol açarken bir yandan da gerçek bir bakanlık sisteminin kurulmasına yol açmıştır. Çünkü desantralizasyon yasaları yerel yürütme görevini her yerel yönetim kademesinde doğrudan ve tek başına bakana bırakmaktadır. Başkan, seçilmiş başkan yardımcılarına devredeceği yetkilerin genişliğini tayinde tamamiyle serbesttir. Onlara hiçbir imza yetkisi devretmeyip, doğrudan kendisinin tayin ettiği ve sadece kendisine karşı sorumlu üst bürokratik kademeye, örneğin şube müdürlerine veya özellikle genel sekretere devretmesi mümkündür. Başkan ise hiçbir seçilmiş organa karşı sorumlu değildir. 

Yukarda özetlenen kişisel bağımlılık ilişkileri yerel yönetim birimleri arasında kurulan bağımlılık ilişkileri ile paralel olarak doğar ve gelişir. Yerel yönetimlerin, sahip oldukları teknik ve mali kaynaklar yönünden farklılaştıkları biliniyor. Merkezi yönetimin vesayetinden kurtulan güçlü yerel yönetimler (bunların ileri derecede başkanlarıyla özdeşleştiklerini de anımsayalım) ademi merkezileştirme girişimlerini, daha üstü örtülü ama en az o kadar etkin, yeni vesayet ilişkileri kurmakta kullanmışlardır. Bu durum özellikle küçük komünleri etkileri altına alan il yönetimlerinde görülmektedir. Komünlere büyük yetkiler devredilmiştir. Ama teknik ve mali yetersizlikleri nedeniyle bu yetkileri kullanamamaktadırlar. Bu durumda kendilerine hizmet sunacak kuruluşların yardımına muhtaç olmuşlardır. İşte bu noktada birçok il yönetimi, komünlere yol, şehircilik, yenileştirme konularında ya doğrudan kendi servislerinin ya da kendilerine yukarda sözü edilen vasallık ilişkileriyle bağlı özel statüdeki teknik şirketlerin (reform yasaları bu türden özel statülü kuruluşlarla mukaveleye bağlı olarak hizmetlerin yürütülmesine olanak tanımaktadır) yardımını önermişlerdir. Kimi zaman bu yardımın verilmesinin, işin bu şirketlere verilmesi koşuluna bağlandığından da söz edilmektedir. Böylece bir üst yerel yönetim kademesi (ve dolayısıyla onun başındaki seçilmiş yönetici) o komünlerde daha ilerde alınacak kararları da belirleyecek kararların alınmasında etkili hale gelmiş olmaktadır. Bu teknik vesayetin dışında bir de bölge ve il yönetimlerinin sübvansiyonlar yoluyla kurdukları ve genellikle bir öncekiyle paralel olarak yürüyen vesayet ilişkisi vardır; bunun sonucunda komünlerin yatırımları sübvansiyon sağlayanın tercihlerine göre şekillenmektedir. Yahut da sübvansiyon söz konusu değilse, yatırımlar mali gücü fazla olan yerel yönetim birimlerinin lehine yönlendirilmektedir. Bu yönde bir örnek, bölge yönetimlerine bırakılan liseler konusunda, yeni yatırımların bunların finansmanını bütünüyle sağlamayı kabul eden komünlere kaydırılmasıdır. Bu tür tercihlerin ise her zaman genel çıkar ile uyuştuğu kesin değildir. Nihayet üçüncü vesayet ilişkisi bölge planlaması sırasında ortaya çıkmaktadır. Fransa coğrafyası devletin yerine geçen mahalli yönetim birimi tarafında şekillendirilmektedir. Yazar bu konuda Midi-Pyrénées bölgesini örnek göstermektedir. 

Yeni İktidarın Dışsal Göstergeleri

Ademi merkezileştirme yeni bir belde yöneticisi türü yaratmıştır. Bunlar için kentler sanki ulusal hatta uluslararası bir yarışa girmiş gibidir. Beldenin imajını parlatmak iyin çabalarlar. Cüretli yatırımlara girişirler. Dışsal zenginlik göstergelerine çok meraklıdırlar. Yeni ve ihtişamlı hizmet binaları yaptırır, yüksek düzeyde vasıflı personel istihdamının yollarını ararlar. “Yeni zenginlerin” en yenisi olan bölge yönetimlerinde olayın boyutlan daha da belirgindir. Yazar, Pays de Loire Bölge Meclisi binasının tasvirini, Le Monde gazetesi muhabirinden şöyle naklediyor: 

“Yörenin mimarlarından biri tarafından tasarlanmış ve en üstte rasathanelerinkine benzeyen bir kubbenin bulunduğu ilginç kübik hacimlerden oluşan bina, ihtişamlı teraslarla nehre doğru alçalırken insanın nefesini kesen bir görünüm sunuyor. Sütunlarla çevrili ve duvarları Carrare mermerleri ile kaplı uçsuz bucaksız holün pencerelerinden bakıldığında önce Fransız tarzında bahçeler, sonra İspanyol tarzında bir iç patio ve nihayet İtalyan tarzında bir panoramik kafeterya görülüyor. Krem rengi beton duvarları ve tuğla rengi halılarıyla, kubbenin altındaki yarımküre şeklindeki toplantı salonu bütün teknik donanımlara sahip: sesin yankılanmasını önleyen duvarlar, video sistemleri, simültane tercüme kabinleri, elektronik oylama sistemi, vs. Bütün bunlar yılda sadece dört defa 48 saatlik oturumlar için. Mekanlar çok ihtişamlı ama üçte biri kullanıma müsait değil, bir süre sonra büro olarak kullanmak üzere yeni bina kiralamak gereği doğacak …” 

Yerel yönetimlerin yeni patronlarının bir diğer ilgi alanı da dış ilişkilerdir. Yazar bunu Talleyrand’lık rüyası (le fantasme de Talleyrand) olarak betimliyor. 0 zamana kadar sadece devletin tekelinde olan dış ilişkiler alanında da, yerel yöneticiler faaliyette bulunmaya başlarlar. Üçüncü Dünya ülkelerine, “şehir kardeşlikleri” kurarak yardım bunlara örnektir. Bu gibi girişimler yerel kamuoyunun sempatisini toplamakta hatta kimi zaman acıma duygularını güçlendirmektedir. Bölgeler ise “ulusal sınırlar-aşırı işbirliklerine girişmektedirler.” Bunların bazıları coğrafi bir mantığa dayansa bile, 1988 y1ında Poitou-Charente bölgesinin (Batı Fransa’da, Atlantik kıyısında bir bölge) Venedik’le bir kültürel eğitim ve ekonomik değişim programı müzakere etmesine uygun bir coğrafi gerekçe bulmak o kadar kolay değildir.” (s. 57-58) Son yıllarda Fransız yerel yönetimlerinin Doğu Avrupa ülkelerine olan ilgileri de çok artmıştır. Yazara göre “Uluslararası planda yaratılan bu girişimcilik, folklorik niteliklerini aşan bir önemde incelenmek gerekir. Çünkü ulusal toprakların, Fransa’nın çıkarlarına kesin sadakatten uzaklaşır biçimde farklı yönlere meyletmelerine yol açar. 

Yazar seçilmiş ve atanmış yöneticiler, başka bir ifadeyle merkezi yönetimin taşra teşkilatı ile yerel yönetim sorumlularının karar alma özelliklerine de değinmekte ve sınırlı bir süre için bir yere atanmış görevlilerin kararlarında isabetsizlik aramanın yanlış olacağı, tam tersine kliyantelist ilişkiler dolayısıyla yerel düzeyde seçilmiş kişilerin birçok baskıya dayanamadıklarını belirtmektedir. Seçilmiş birinin karar alma mantığı atanmış birininkiyle aynı olamaz. İkisinin genel yarar anlayışları aynı değildir. Yazara göre “kamu hizmeti kavramı bile yavaş yavaş «sizin için yatırım yapıyorum» türünden kliyantelist bir mesaj içinde erimektedir.” (s. 64) 

Bu durumun en önemli sonuçlarından biri çevre konusunda ortaya çıkmaktadır. Ademi merkezileştirmenin birçok yönden çevre üzerinde vahim sonuçlar doğurduğu gözlenmektedir. Gayrimenkul sahiplerinin baskısı altında, istihdamı geliştirme çabasında, vergi gelirlerini arttırma çabasında birçok belediye başkanı çevreden fedakarlık etmeye hazırdır. ”Genel olarak yerel seçilmiş şahsiyetler, genel ya da ulusal çıkarları, yerel çıkarların üstüne koyamamışlardır -kaldı ki bu amaçla göreve getirilmiş de değillerdi.” (s.  105) 

Yeni Feodal Beyler ve Siyasi Partiler 

Ademi merkezileştirme ile ortaya çıkan bir başka sonuç yerel seçilmişlerin siyasi partiler içinde derebeylikler oluşturmalarıdır. Yukarda bölgelerinde kurdukları kliyantelist ilişkilere değinilmişti. Öte yandan, “Artık ulusal yaşamda, parlamenterlik görevine kıyasla daha büyük bir önem kazanan bu yerel görevlerin başında bulunmak, bu kişilere hareketlerini özerkleştirme imkânını vermektedir. Kullandıkları yeni yetkiler ve … yönettikleri birimlerin hacimli bütçeleri sayesinde kendi imajlarını yüceltecek ya da bir seçim kampanyasını yürütecek birtakım harcamalar yapabilmektedirler. Bu bakımdan partilerine gerçekte ihtiyaç duymamaktadırlar. Eskiden bir seçilmiş kişi, bağlı olduğu partinin ulusal organlarının desteğini almaksızın bir seçime katılamazdı. Çünkü bu parti ona ülke çapında bir etiketin yanı sıra, kampanyası için gerekli mali ve maddi imkânları sağlamaktaydı. Yeni feodal beylerimiz ise kendi düzeylerinde bu imkânlara sahiptir ve partilerine bu açıdan yardım eden onlardır.”  (s.120)

Ne Yapmalı?

Yazara göre ilke olarak ademi merkeziyetçiliğe karşı çıkılamaz. Fakat bunun bazı başka reformlarla desteklenmesi gereklidir. 

“Devlet ademi merkezileştirme hareketinden bitkin çıkmıştır.” (s.152) Ademi merkeziyetçilik günümüzde Fransa’ da yaşanan birçok sorunun doğrudan doğruya nedeni değilse bile, onların çözümünü güçleştirmektedir. Yazara göre “ademi merkezileştirmenin şimdilik elle tutulur tek sonucu Fransız toplumunda genelleşmiş bir karmaşa, genel çıkarın gözlerden uzaklaşması ve bir milli kimlik bunalımıdır.” (s.11) ”Ademi merkezileştirme yerel demokrasinin değil yerel iktidarın güçlenmesi sonucunu vermiştir.”  (s.169) 

Ademi merkeziyet yeniden tanımlanmalı ve şimdiden başlamış bulunan feodal topluma geri dönüş süreciyle mücadele edilmelidir. Feodalitesiz bir ademi merkeziyetçi devletin rolü canlandırılmalı, yerinden yönetim (déconcentration) [yetki genişliği] çabalarının devamı sağlanmalı Fransa’nın siyasi yönetsel haritası yeniden çizilmelidir (s.12). Feodalizme yol açmayan bir ademi merkeziyet için devletin rolü güçlendirilmelidir. Ademi merkeziyetçi reformla birlikte yapılması planlanan yerinden yönetim reformu (yetki genişliği) birçok hükümetin sık sık tekrarladığı bir hedef olmakla birlikte birçok merkezi idarenin [bakanlığın] direnmesi yüzünden gerçekleşmemiştir. (s.156)

Devletin yeniden yapılaştırılması sırasında bakanlıklar arası faaliyet (l’interministerialité) ilkesi ön plana çıkmalıdır. Yeni yönetsel çerçevede geleneksel dikey ilişkiler mantığı yerine bölgeler veya iller düzeyinde bakanlıklar arası koordinasyon sağlanmalıdır. (s.165) Bölge valisi emrinde faaliyet gösterecek üniter bir idare kurulmalıdır. Ve bu ilke (interministerialite) yurttaş tarafından günlük hayatına algılanabilmelidir. Örneğin yurttaş tek bir makamdan bütün yönetsel bilgileri alabilmelidir.  

Böylece yazara göre Fransa’ da girişilen ademi merkezileştirme bitmemiş bir reform niteliğindedir. Bunun yetki genişliği reformuyla tamamlanması gerekir ve “Bugün bertaraf edilmesi gereken tarihi tehlike bir üniter cumhuriyetten bir feodal cumhuriyete geçtikten sonra bu kez, yenileştirilmiş bir “Liman Kentleri Birligi” (ligue hanseatique) ile laik bir Kutsal Roma-Germen İmparatorluğu’nun özelliklerini taşıyan bir siyasi sisteme yönelmektir.” (s. 198) 

Bir Değerlendirme

Coudert’in kitabı herhalde ilgi çekicidir. Ancak yansız bir kitap değildir. Nitekim yazar daha ilk sayfalarda kendisinin yenilenmiş bir jakobenizm yanlısı olduğunu belirtmektedir (s.12). Ne var ki Fransa’da yerel yönetimlerin eylem ve işlemleri hakkında naklettiği disfonksiyonel unsurlar öyle kolayca önemsiz sayılarak geçiştirilecek şeyler değildir. Öte yandan Avrupa Topluluklarında yapısal ve bölgesel fonlar dolayısıyla bölgelerin bir yönetim çevresi olarak kazandıkları önem gözönüne alınacak olursa kitabının sonucunda anımsattığı “laik bir Kutsal Roma-Germen imparatorluğu” imgesi didaktik bir vurgulama yöntemi olmanın ötesine geçmektedir. 

Öte yandan bu disfonksiyonel unsur örneklerinin belli sayıda yerel yönetimlerden alındığı da gözden kaçmamalıdır. Örnekler hep birkaç belediye ve bölge yönetiminden alınmıştır. Angoulème, Toulouse, Nice belediyeleri -kitabın yayımlandığı sıralarda bu sonuncu belediyenin başkanı tutuklanmak üzereyken ABD’ne kaçmıştır, Midi-Pyrénées, Pays de Loire ve Poitou-Charente bölgeleri vs. Dolayısıyla bu disfonksiyonel unsurların ne ölçüde genelleştirilebileceği tartışılabilir. 

Ancak bu iki gözlem, yani yazarın belli bir açıdan meseleye bakması ve verdiği örneklerin sınırlılığı yaptığı analizin geçerliliğini ortadan kaldırmaz. Çünkü bu disfonksiyonel unsurların bir kural olmamakla birlikte, olayı sorgulamak için yeterli derecede yaygın olduğu belirtilebilir. Baka bir ifadeyle kitapta teşhis ve teşhir edilen düzensizliklerin başka yerlerde de olmaması için bir neden yoktur. Çünkü bu beklenmeyen sonuçların yaratıcısı bireyler değil, reform yasalarının kurduğu sistemdir. Ya da en azından bu sistem belli bir yatkınlığın, bir eğilimin kuvveden fiile çıkmasına olanak sağlamaktadır. Böyle olunca sorun bu ademi merkezileştirme girişiminin işte bu disfonksiyonlarından arındırılmasıdır. Yazar bunun yolunu da göstermektedir: hep sözü edilen fakat bir türlü gerçekleştirilemeyen dekonsantrasyon -yerinden yönetim,  yetki genişliği-  reformunun da tamamlanması. 

Ademi merkezileştirme ile paralel yürütülecek bir yetki genişliği reformu işte bu feodalleşmeyi dengeleyebilir. Uzun vadeli ulusal çıkarlarla yerel ve dolaysız çıkarlar arasındaki dengeyi sağlar. Ademi merkezileştirme ya da yerel yönetimlerin güçlendirilmesi, merkezi yönetimin taşra teşkilatının yok edilmesi, görevlerinin salt bir temsil göreviyle sınırlandırılması demek olmamalıdır. 

Coudert’in kitabının bir başka -ve herhalde ikincil- özelliği verdiği örnek olayların renkliliği dolayısıyla nerdeyse merakla okunabilmesidir. Ancak bir Fransız yazar için kitabın planının hayli dağınık olduğunu da eklemek gerekir. Bu da bazı tekrarla ra yol açmaktadır.  Belki biraz hızlı yazılmış bir kitap olabilir. 

Türkiye’deki Duruma İlişkin Bazı Görüşler 

Yerel yönetimlerin güçlendirilmesi yoluyla halkın katılımını ve yerel demokrasiyi geliştirme yaygın kabul gören bir düşüncedir. Yerel demokrasinin geliştirilmesi, yurttaşların katılım tabanlarının genişletilmesi, “sivil toplumun” öne çıkarılması, yirminci yüzyılın şu son yıllarında hemen herkesin paylaştığı yaklaşımlardır. Ülkemizde de bu yaklaşım hemen bütün partiler tarafından genelde paylaşılmaktadır. (Kaldı ki iktidar ve muhalefet partileri, en azından üç büyük parti arasında erken şu seçimler öncesinde, doktrin açısından farklılıkların ne ölçüde önemli olduğu tartışılabilir.) Thierry Coudert’in yukarda özetlenen ve Fransa’da yerel yönetim reformunun beklenmeyen ve herhalde istenmeyen sonuçlarının irdelediği bu çalışması, bizim için bu yönden aydınlatıcıdır. Çünkü kaş yaparken göz çıkarmamak gerekir. 

Okuyucu, yukarda okuduklarıyla Türkiye’de şahit olduğu bazı olaylar arasında mutlaka bir paralellik kurmuş olmalıdır: Henüz ülkemizde bir yerel yönetim reformu yapılmış değildir. Ademi merkezileştirme yönünde somut bir gelişme yoktur. Son dönemlerdeki başlıca gelişmeler özellikle belediyelere yönelik olmuş ve bunların gelirlerinin arttırılması, metropoliten alanlarda büyük şehir belediyelerinin kurulması ile sınırlı kalmıştır. Bunun dışında ne yerel yönetimlere yeni görevler ve yetkiler devredilmiş, ne il özel idareleri güçlendirilip yeni bir yapıya kavuşturulmuş ne de bölge idaresi kurulmuştur.  

Bununla birlikte bu yönde talepler hem siyasi çevrelerde hem de akademik ve yönetsel çevrede hemen hiçbir doktriner tercih farkı olmaksızın sergilenmektedir. Siyasi çevrelerin bu konudaki fikir ve programlarının kimi zaman hayli sathi olmaları, öne sürülen “çözümlerin ölçek farklılıkları” ve amaçta (yerel yönetimlere özerklik) anlaşmakla birlikte araçlarda birbirlerinden ayrılmaları, (örneğin Yerel Yönetimler Bakanlığı kurulması fikri) bu talep ve tercihlerin biraz ayaküstüdüşünülüp formülleştirildiği intibaını vermektedir. [1] Ama öte yandan bu taleplerin daha işlenmiş ve temellendirilmiş bir biçimde ileri sürüldüğü de görülmektedir. Örneğin ademi merkeziyeti savunan bir teorisyen bir dizi ussal gerekçe ileri sürdükten başka, şöyle yazıyor:  

“…Hâlbuki ülke çapında iktidara gelemediği dönemlerde bile, sosyal demokrasinin ve SHP’nin, yerel idarelerde iktidarı paylaşması mümkündür… Merkezden atanan yönetimlerin yerini seçimle gelenler aldıkça, SHP’nin TBMM’de muhalefette kalsa bile ülkede iktidarı paylaşma olanakları yükselecektir. Salt bu gerçek bile, SHP’yi kendi parti çıkarları itibariyle Türkiye’de ademimerkeziyetçi bir yönetim yapısını savunmaya itmelidir.” [2] 

Ademi merkezileştirme için ileri sürülen bu gerekçenin Fransa’da Pierre Mauroy hükümetinin gerekçesiyle benzerlik derecesini fark etmemek mümkün değil (ancak, onlar tekrar muhalefete düşmeleri ihtimaline dayanarak bunu istiyorlardı. Oysa Prof. Akat SHP’nin iktidara gelemeyeceğini düşünerek bunu önermektedir: “… SHP muhalefette kalsa bile …”). Ama belirtilmesi gereken bunun Fransa’da da görülüğü gibi diğer partilere de yarayacağıdır. 0 nedenle ademi merkezileştirmeyi bir iktidar paylaşma yolu olarak görmek yanlıştır. Kaldı ki amaç zaten Coudert’in Fransa’da teşhis ve teşhir ettiği durumu yaratmak değildir. Baka bir ifadeyle amaç yerel iktidar odaklarını değil yerel demokrasiyi geliştirmektir. İşte bu sebeple ademi merkeziyeti tek başına ve ne olursa olsun savunmak onu bir amaç haline getirmek doğru değildir. 

Ademi merkeziyetin yarattığı bu feodalleşme, bu merkezkaç eğilimler, ulusal çıkarların kliyantelist ilişkilere feda edilmesi gibi unsurlar eğer Fransa gibi bir coğrafyaya, bir gelişmişlik ve eğitim düzeyine, demokratik geleneklere sahip bir ülkede ortaya çıkıyorsa, bunun başka ülkelerde demokrasiyi geliştirmek için sihirli bir reçete olmadığı anlaşılır.

Kaldı ki yönetim yapısı ve gelenekleri Fransa’ya bir ölçüde benzeyen ülkemizde, ademi merkezileştirme yolunda fazla bir ilerleme henüz olmamakla birlikte bugünkü koşullarda bile benzer durumlarla sıkça karşılaşılmaktadır. Belediyelerin ayrıcalıklı şirketlere kimi zaman fen hizmetlerini (pembe kaldırımları, kavşak projelerinin çizimlerini) hatta vergi toplamayı ihale etmeleri; gösterişçi yatırımlar, (yeşil alana belediye sarayı -ya da kalesi- diken ilçe belediyeleri), cadde röfüjlerine iki adımda bir ilçe belediyesinin amblemlerini yerleştirme; hemşehrilik ilişkilerine göre atanan başkan yardımcıları ve özellikle belediye hizmetlerinde istihdam edilenlerin seçiminde liyakatten başka unsurların da, hatta belki öncelikle aranması; çıkar ilişkileri çerçevesinde çevrenin ihmal edilmesi, düzensiz yerleşmenin sürekli primlendirilmesi; kültür faaliyeti adı altında, içeriği hayli tartışmalı, şeftali, kayısı, kiraz, karpuz, patlıcan festivalleri düzenlenmesi; birtakım yabancı yerel yönetimlerden kullanılmış malzeme yardımları alma -Coudert’in bazı Fransız yerel yönetimleri için verdiği merkezden bağımsız dış ilişkiler kurma olayının öbür ayağı-; önceliklerin tespitindeki yanlışlar ve bir de mevzi imar planı değişiklikleriyle akıl almaz boyutlarda rantlar yaratılması1 vs. fazla bir özerkliğe sahip olmayan yerel yönetimlerimizde (belediyelerimizde) görülen olağan durumlardandır. Bunlara bir de belli bir siyasi partinin üyesi olarak yerel yönetim görevlerine seçildikten sonra o siyasi partilerden “bağımsızlaşan”, hatta bir sonraki seçimler öncesinde parti değiştiren, ya da parti kuran yerel yöneticileri eklersek Coudert’in Fransa için sözünü ettiği kliyantelist ilişkilerden feodalizme geçiş eğiliminin başka yerlerde de ortaya çıkabileceğini düşünebiliriz. 

Tabiatıyla bu gibi olaylar yerel yönetimlerin ve yerel demokrasinin güçlendirilmesi gereğini ortadan kaldırmaz. Ancak meseleye soyut kavramlarla değil, fonksiyonel açıdan, kamu hizmetinin etkinliği ve verimliliği açısından bakmak gerekir. Bunun yanı sıra merkez yönetimi-yerel yönetim dengesinin korunması gerekir. Bu yapılırsa yukarda Coudert’in sergilediği disfonksiyonlardan korunmak mümkün olur. 

“Belediyelerdeki katılımları dolayısıyla halkımızın şekillendireceği imar planlarının, eğitim planlarının, merkezdeki bürokratların yapacağıplanlardan daha kotü olacağını söylemek mümkün değildir” [3] demek, bir tür popülist söylemden ibarettir. Çünkü merkezi yönetim bürokrasisini küçümsemek için de hiçbir neden yoktur. Seçilmişlerle atanmışların karar alma mantıklarının farklılığını kabul etmek bunlardan birini ötekine tercih etmek için yerli bir temel sağlamaz. Çok farklı yönetsel yapılardan ve geleneklerden –bunların sahipleri müreffeh toplumlardır diyerek- ithal çözümler peşinde koşmak da hayal kırıklığı yaratabilir. Türkiye, bu sistem şu ülkede iyi sonuç vermiştir türünden -üstelik o ülkede o sistemle ülkenin global refahı ya da demokratik gelişmişliği arasında tek taraflı ve kuşkusuz kanıtlanmamış, bir nedensellik bağını da veri kabul etmek gibi bir yanlışa düşerek- gerekçelerle yönetsel yapısını şekillendirecek bir ülke değildir. Türkiye’nin yönetsel tecrübe ve gelenekleri kendi sistemini sürekli iyileştirmesi için yeterlidir. 

Kaldı ki meseleye bir de yakından bakmak zorunluluğu vardır. Örneğin son zamanlarda eğitim alanında yerel yönetimlere daha fazla görev ve yetki vermekten bahsedilmeye başlanmıştır. Bu konuda örnek olarak da eğitim hizmetlerinin büyük ölçüde yerel yönetimlerce sağlandığı Birleşik Krallık gösterilmektedir. Loughborough Üniversitesi Profesörü John Frears 1989 Ekim ayında yapılan bir kolokyumda ülkesindeki durumu  şöyle anlatıyor: 

“Ademi merkeziyet eğer birçok şeyin yerel düzeyde yönetimi demekse hiç şüphesiz bizim ülkemiz ademi merkeziyetçi bir ülkedir; ama ademi merkeziyet birçok şeyin yönetiminde özerklik demekse, ademi merkeziyetçi olduğumuzdan o kadar emin değilim… Örneğin eğitimi yerel düzeyde yönetiyoruz, ama bunu hükümetin fevkalade sıkı denetimi altında yapıyoruz. Örneğin öğretmenlerin maaşları, ki en büyük harcama kalemini oluşturur, ulusal düzeyde saptanır, biz sadece uygularız.” (Coudert, s. 174) 

Tabiatıyla maaşlar bile ulusal düzeyde saptanırken süreleri, müfredatı yerel yönetimlerin tercihine bırakmak herhalde gerçekçi olmayacaktır. 

Bu ilginç kitabın okunmasının ve yaptığı çağrışımlarının bir sonucu olarak belki de ademi merkeziyet ve yerel yönetimlerin güçlendirilmesi sorununun bir ülkenin yönetsel ve tarihsel gelenekleri yokmuş gibi ele alınmasının yanlış olacağı söylenebilir. Amaç, sınırları her zaman biraz muğlak bir özerklik ve birbirlerinden yeterince ayrılmamış yerel demokrasi ve yerel iktidar kavramlarıyla örülmüş bir söylemle sınırlı kalmayarak, toplumsal yapılar da göz önünde bulundurulmak suretiyle yurttaşların azami katılımını çerçevesinde en ussal yönetsel yapının ve yönetsel etkililik ve verimliliğin sağlanmasıdır. Yerel demokrasiyi güçlendirelim derken yerel derebeylerini güçlendirmekten böylece korunulabilir. 

* Bu yazı Amme İdaresi Dergisi’nin Aralık 1991 sayısında ( Cilt 24, S 4, s. 149-159) yayımlanmıştır.